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一九四○年，随着新民主主义理论的提出，在有了这样明确的指导思想后，毛泽东就把陕甘宁边区做为一个“试验区”。他在这年三月初的边区党政联席会议上明确地提出：“边区的方向，就是新民主主义的方向。”他以很大的力量，指导边区政府将新民主主义政治、经济、文化的基本原则，根据边区的环境和条件，加以具体化。边区中央局副书记、陕甘宁边区政府秘书长和政府党团书记谢觉哉在日记中写道：“毛主席粗枝大叶的新民主主义论，在边区就要把它细针密缕起来。”“这不是一件易事，要求中央更加注意边区，要求在边区工作的同志更加努力”。⑥为此，毛泽东对边区的情况进行了详细的调查研究，并在新民主主义理论的指导下，进一步考虑边区的各项施政方针。一九四一年五月一日，中共陕甘宁边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》。这个纲领的大部分重要内容是毛泽东审阅初稿时重新改写的。它共有二十一条，明确体现了中国共产党坚持的团结、抗战、进步的总方针，而且对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面规定出具体政策，为边区人民勾画出一个美好的建设蓝图。
这个《纲领》中，值得重视的是在政权建设方面规定贯彻“三三制”原则。它写道：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”⑦
“三三制”的原则，毛泽东在一九四○年就已经提出，中共中央专门发了党内指示，但是这样地以“法”的形式将它确定下来，还是第一次。关于什么是新民主主义社会，毛泽东在同时期的另一篇文章中更明确地写道：“判断一个地方的社会性质是不是新民主主义的，主要地是以那里的政权是否有人民大众的代表参加以及是否有共产党的领导为原则。因此，共产党领导的统一战线政权，便是新民主主义社会的主要标志。”⑧
对各项政策的规定，毛泽东都考虑得很仔细，很慎重。他对《纲领》进行修改时，关于改进司法制度、厉行廉洁政治、减租减息和部分交租交息的土地政策、调节劳资关系、实行合理的税收制度、推行消灭文盲政策等条款，都是他重新起草的。关于厉行廉洁政治这一条，也是引人注目的。它强调“严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”，同时提出“实行俸以养廉原则”。
五月八日，《解放日报》发表的社论评论道：“这个纲领所确定的团结抗战的总方针以及各方面的正确政策，都是我党对边区人民及全国各抗日阶层各抗日团体以及友党友军坚决实行的郑重诺言。这样的施政纲领，正是全边区人民和全国人民所深切盼望的，这是真正保护一切抗日人民利益的纲领，是保护和调节各抗日阶层各抗日党派利益的纲领。近年来，敌后抗日根据地的民主政权颁布过不少正确的、内容丰富的施政纲领，但均不如此次陕甘宁边区中央局向选民所提出的施政纲领完善。”⑨
“三三制”原则提出后，许多干部思想不通，担心“会削弱共产党的领导”，担心会失去“流血牺牲闹革命，打土豪、分田地建立的政权”⑩。毛泽东认为有必要做一些说服工作。十一月六日，陕甘宁边区第二届参议会开幕，通过施政纲领是这次会议的重要议题。毛泽东在开幕式上有针对性地阐述了陕甘宁边区施政纲领的原则和意义。他说：“中国共产党提出的各项政策，都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级的。共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命三民主义的政策”。“这样的政策我们叫做新民主主义的政策。这是真正适合现在中国国情的政策”。
为什么要实行这样的政策？毛泽东继续说：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。”他强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”⑾
为改变第一届边区会议选出的边区政府负责人全部是中共党员的状况，毛泽东提议：“这次参议会选举边区政府正副主席时，两个副主席中要有一个是由非党的进步人士充当。”⑿根据这个原则，第二届边区参议会以无记名投票的方式选出高岗为参议会议长，绥德县的开明绅士安文钦为副议长，林伯渠为边区政府主席，米脂县的开明绅士李鼎铭为副主席。选出的边区政府委员十八人中，中共党员人数有七人，超过了“三三制”的规定，德高望重的老共产党员徐特立马上申请退出，按得票多少的次序，改由一名非党人士递补。
毛泽东的真诚态度，深深感动了许多中间人士。会议的第二天，李鼎铭对人讲：“昨天毛先生讲的几句话，真教我五体投地。他说我们的施政纲领与三三制，下面工作的人，还做得不够，他们仍旧掌一种闭门主义，不肯信任别人，把持包办，一意孤行。我想毛先生是共产党的最高领导人，他竟然把下面情形说得这样清楚，说得这样透彻，真是绝顶聪明。”⒀他后来还对人说：“我原本不愿出来做事的，是受到毛主席在参议会上的演说的感动才出来的，在党外人士有职有权的鼓励下出来的。”⒁一位七十九岁的老人李丹生议员在大会闭幕时代表全体议员发言，称赞中共“诚所感人”，并希望“说到做到，以信义昭示天下，则天下都是你们的”。⒂
“三三制”的实行，使边区新民主主义的政权建设发展到一个新阶段，成为全国最进步的地方。“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财”。⒃毛泽东自豪地说：现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。这也是新中国面向世界的形象。一位外国朋友说：“到中国不到延安看不到新中国。”⒄
陕甘宁边区的建设对其他抗日根据地也产生了巨大的示范作用。从华北敌后抗日根据地回到延安的彭德怀这样评价：“这个边区给全国，给敌后做了很多事情，把革命的三民主义，也是新民主主义在陕甘宁边区认真实现了，对全国来说有很大的启示作用，因为这是国民党人几十年讲要实现的三民主义，而实际上没有做。对敌后所有解放区亦有很大的帮助，这里的许多经验介绍给敌后解放区，使他们的民主建设得到更快的、更顺利的进行，对坚持战争准备反攻有好处。”⒅
在指导边区工作中，毛泽东关心的另一个重要问题是干部之间的团结。陕甘宁边区是在刘志丹、谢子长、高岗等创建的西北革命根据地的基础上建立起来的，中央红军到来后，边区在中共中央直接领导下迅速地扩大发展起来。但大批外来干部的涌入也带来一些矛盾，有一些外来干部看不起本地干部，甚至说“陕北人只能建立苏区，不能当红军”⒆，引起本地干部的不满。这是一个值得严重注意的问题。本地干部同当地的民众有着长期的血肉联系，如果不能团结好本地干部，也就不可能在当地人民中深深地扎下根来。毛泽东发现这个问题后，立即予以纠正，做了大量的耐心的协调工作，他把重点放在教育外来干部上，要他们像看待自己的兄弟姐妹一样看待本地干部，主力部队要帮助发展地方武装，加强相互之间的团结。
根据毛泽东的提议，中共中央政治局把原有的边区党委改成中共边区中央局。规定除军事活动须经中央军委主席毛泽东批准外，边区党政各部门工作和军队的日常工作都统一于边区中央局领导下。中央局书记是高岗，副书记是谢觉哉，常委有萧劲光、高自立、张邦英、王世泰、刘景范。中央还决定由这年春天从苏联回国的任弼时代表中共中央负责指导边区工作。毛泽东虽然很忙，但对边区工作中的重大问题管得还是很多。不久，中共边区中央局又同中共西北工作委员会合并，改为中共西北中央局。边区党政军领导的统一与团结的加强是陕甘宁边区在极端困难的情况下仍得到巩固和发展的重要保障。
正当陕甘宁边区的工作在有条不紊地向前发展时，边区遇到的困难也愈来愈明显，主要反映在财政经济问题上。毛泽东这样写道：“最大的一次困难是在一九四○年和一九四一年，国民党的两次反共磨擦，都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”⒇
对这种局面的出现，毛泽东早有思想准备。抗战刚转入相持阶段时，他就意识到：“长期抗战中最困难问题之一，将是财政经济问题，这是全国抗战的困难问题，也是八路军的困难，应该提到认识的高度。”（21）困难一露头，毛泽东就在一九三八年十二月八日召开的后方军事系统干部会上讲话中说：我们现在钱虽少但还有，饭不好但有小米饭，要想到有一天没有钱、没有饭吃，那该怎么办？无非三种办法，第一饿死；第二解散；第三不饿死也不解散，就得要生产。我们来一个动员，我们几万人下一个决心，自己弄饭吃，自己搞衣服穿，衣、食、住、行统统由自己解决，我看有这种可能。（22）接着，又提出通过生产运动来解决和改善边区军队和人民的穿衣吃饭问题。（23）不过那时边区财政收入还有海外华侨、国内民主人士和抗日团体的捐款，以及国民党发给八路军的军饷的节余部分，取之于民的赋税负担是很少的。
到一九四○年秋，情况发生了变化。这时，国民党停发八路军军饷，并对抗日根据地实行经济封锁，边区的外援全部断绝。与此同时，边区内遭受了严重的旱、病、水、雹、风五大灾害的侵袭，灾情几乎波及每一个县。陕甘宁边区是一个地广人稀的地区，只有一百四十万老百姓，土地也比较贫瘠，要保证供给军队和机关学校人员的衣食需要是有困难的。
正是在这种情况下，毛泽东响亮地发出了“自己动手，丰衣足食”的号召。萧劲光回忆：“一天，毛泽东同志把林伯渠、高岗和我找去，对我们说：我们到陕北来是干什么的呢？是干革命的。现在日本帝国主义、国民党顽固派要困死、饿死我们，怎么办？我看有三个办法：第一是革命革不下去了，那就不革命了，大家解散回家。第二是不愿解散，又无办法，大家等着饿死。第三靠我们自己的两只手，自力更生，发展生产，大家共同克服困难。他的这段话，既风趣，又易懂，像一盏明灯，一下子把我的心照亮了。我们三人不约而同地回答说：大家都会赞成第三种办法。毛泽东同志听了，笑笑，接着说：现在看来，也只有这个办法。这是我们的唯一出路，是打破封锁、克服困难的最有效最根本的办法。”（24）
一九四一年是克服边区财政经济困难关键的一年。打退第二次反共高潮后，中共中央和毛泽东用了许多时间来研究和确定解决边区财政经济问题的方针和具体办法。毛泽东认为：就现实状态，即不发生大的突变来说，经济建设一项乃是其他各项的中心，有了吃穿住用，什么都活跃了，都好办了。并把解决财政经济问题看作是“学习治国”。
为了统一对财政经济工作的领导，中共中央决定由林伯渠、朱德、任弼时、李富春、高岗组织中央财政经济委员会，以林伯渠为主席（25）。中共中央除每星期召开一次政治局会议外，增加了书记处工作会议，由在杨家岭的政治局成员毛泽东、任弼时、王稼祥、王明、张闻天、陈云、凯丰七人组成。在这一段时期内，政治局或书记处的会议几乎每次都要谈到财政经济问题。毛泽东还请周恩来、董必武将重庆的经济书籍“尽力搜集寄来”（26）。
最初，党内对如何解决财政经济问题存在着不同的意见。任弼时、朱德以及边区中央局的一些负责人主张采取积极发展的方针。具体办法主要是：整理税收和发展生产，发展生产的资金主要依靠军队组织人民运盐和增发边币。林伯渠、谢觉哉担心这些作法会加重人民负担，因此主张把解决困难的基点放在节约和拖欠党政军的经费上，不赞成增发边币。盐的产运销在政府管理下实行自由贸易。
毛泽东赞成积极发展的方针。他提出要实行新的政策，立即投资生产事业，主要是投资盐的生产。他提出一个怎样对待边区的资本主义经济的重要政策问题，说：各种垄断的办法必须立即改变，不要妨碍私利，要实行贸易自由政策，过去实行以公营事业吞并私人事业的政策是不对的。对边区发展资本主义不要害怕，过去党内反对发展资本主义的口号，今后改用反对贪污腐化。（27）
在这个时期中，毛泽东下大力气对财政经济工作进行了研究。他在致谢觉哉的信中写道：�