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武汉政府对湖南、湖北和江西三省只拥有脆弱的权力；这三省的总人口约8000万，总面积大于法国。在这块广大地区的一些地方，被农民运动活动家中的激进分子推动的农村革命（因贫困、不平等和缺地而产生）正在取得势头，运动中处决土豪和佃农夺取土地的行动都没有得到中央当局批准。这些地方性的行动破坏了农村经济，还带来了残酷的报复。国民党和共产党的领导集团都非常关心。怎样才能恢复这些受影响地区的秩序？
国民党中央执行委员会第三次全会的参加者通过一项决议，并于3月16日发表告农民宣言，强调了党帮助农民的决心。所有地方武装集团必须由新的农村自治机构控制。自卫队受权推动反对“土豪劣绅”和不法地主的斗争。中央执行委员会批准国民党支持农民拥有土地的斗争，并提议没收反革命分子的土地；这些土地连同公地和寺庙的土地应交给区和村自治机关管辖的地方土地委员会，再在人民中间进行分配。大部分建议已经以湖南农民协会12月大会决议的形式出现，并且是共产国际的政策。全会还授权设立一个中央土地委员会，以制订新的、更有战斗性的社会政策的细则。①根据这一指示，地方的组织者，特别是湖南的组织者，在3月份开始了一场在农民协会指导下把自治扩大到所有农村的运动。在4月中，湖南省农民协会根据第三次全会的决议，向所有县农民协会发出成立农民自卫队的指令；省国民党宣传部发了一份强调反封建斗争必要性的宣传提纲：它说，支持农民土地要求的时机已经来临。4月底，省农协搞了一个宣传周，为此时“解决”土地问题的必要性提出了成为激进分子标准论点的理论：必须动员农民支持国民党政府以拯救这个政府，但是为了动员农民，政府必须解决他们的土地需要。它争辩说，土地问题解决，也就解决了政府的财政问题，因为新的有地农民由于不再向地主交租，能够缴更多的税。解决土地问题将为未来的繁荣经济打下基础；但是如果农村中现存的封建制度不根除，将一事无成：地主必须打倒，耕者必须有其田，有其政治权力。①到4月份，省农民协会估计湖南有600万名会员，虽然在六个月以前，会员还不到140万。②不管实际的数字究竟多少，农民协会的迅速发展可能给了组织者一种新的力量意识，强行加快农村革命的步伐。
有许许多多的旧帐等待清算。在1926年的后半期，许多地方的有地绅士已经试图镇压日益高涨的威胁其威信、权力和财产的农民运动。他们已经组织成保护财产的社团，使用地方民团镇压新生的农民协会，查出活动分子，准备逮捕和处决他们。③大部分镇压可能最初来自地主一方，但是从毛泽东1月份调查长沙周围几个县的报告和1月8日中国共产党中央委员会的决议——它说，“群众自动枪杀劣绅土豪之事数见不鲜……设使现时的军事失败，必不免来到一极大的反动”——所表示的惊恐来看，在1926年后期，湖南、湖北和江西的某些地区，形势显然开始转变了。①在农村，理论正被转化为行动。反对土豪的斗争意味着逮捕和杀人；争取土地的斗争导致地主的逃亡和分他们的财产。湖南财政委员一份关于省农民协会处决人的报告——他关心的是，恐怖最终使税收减少——在1月底引起了武汉联席会议的一场争论。应怎样控制这类行动？董必武报告了湖北几个县处死人的情况；他认为政府应对群众的要求采取宽容态度。鲍罗廷建议，人民应获准独立地行动，但应将处决的要求报有权决定这类案件的地方党政机构。联席会议于是决定，革命政府禁止人民及其组织执行处决；他们必须向地方党政机构提出控诉，那些机构将决定适当的处分。决定还规定了在省一级设立一个具有批准处决最后权力的革命法庭。显然中央当局希望把农村的惩罚性暴力行为置于某种控制制度之下。3月份，国民党湖南省党部的一个杰出年轻共产党员夏曦以赞赏的口吻报告说，到那时，他列举的八个县的党部通过处死和拘禁，能够代表群众打倒“土豪劣绅”。辩论继续在第三次中央执行委员会全会上进行，毛泽东赞成群众的直接行动，董必武介绍了国民党湖北省党部提出的惩办地方恶霸的规定，包括按照罪行大小把他们处死或终身监禁的规定。宣布判决的县法庭就是革命委员会，其成员由指定的群众在县长主持的会上以多数票选出。以类似程序选出的省的上诉法庭有最终的权力。长沙的省的特别法庭在4月5日成立，根据一份敌视它的史料，它像县一级的特别法庭那样，批准了许多集体处决的要求。长沙城中充满了从其家乡逃出的人。另一个湖南共产党领导人凌炳在4月19日向中央土地委员会报告说，国民党省党部已经处死了几十名“土豪劣绅”，但这还不够。他争辩说，镇压反革命分子所真正需要的是农民自己的卫队的力量。①在革命的狂热情绪中，有许多反常的情况和不法行为，以下所举不过是几个例子。著名的共产党劳工领袖李立三的父亲，被他家乡醴陵县的农民协会处死，而不顾儿子来信保证其父将不反对农会。新化县（也在湖南省）县长向中央（国民党中央党部）报告，控制地方革命机构的一批人利用权力向其敌人报私仇，未经审判就处决地方恶霸，以便假借官方没收的名义在他们中间私分财产。根据指控，在“赤色周”中，他们处死了10多人，无人敢干涉。他们甚至未经审判就枪杀了征收厘金的负责人；他被拘留，本应交给县长审判。著名女作家谢冰莹在其自传性的记载中描述了对三个人的群众审判，她作为一个女兵，在晚上看守他们。判决的法官不过是一名经过那里的连的中尉。三人被断然枪决。②在共产国际的领导人与武汉中国共产党的领导人之间，以及在鲍罗廷与新从共产国际来的印度人罗易之间，存在着巨大的分歧，分歧在于土地革命应向前推进，还是在此时（即1927年4月）加以限制。①口头上，所有的人都同意土地革命是必要的，但如果这意味着大规模没收农地并进行再分配，这种行动将危及（可能还会破坏）共产党员和国民党之间的革命统一战线，而这条战线是共产国际神圣不可侵犯的政策。当时正在动员继续北伐。鲍罗廷认为，当“扩大”革命根据地的这一军事行动正在进行时，土地革命应予约束。罗易反对北伐，力主在目前的根据地“深入”革命，即在湖南和湖北鼓动农村暴动。但是到4月份，有些地区的农民已经在夺取和分有钱人以及那些他们认为是敌人的人的土地。关于这些活动的报告含蓄地指出，它们是贫农自己自发进行的。②在动乱日益加剧和对好战的农民运动的敌对情绪与日俱增的时期，中央土地委员会在4月2日至5月9日期间召开会议，制订土地政策以供国民党领导集团通过。邓演达为委员会主席；他最近担任了国民党农民部部长，但是他的主要职务是国民革命军政治部主任。其他成员是著名的法学家徐谦和前北京大学经济学教授顾孟馀，两人在左翼国民党领导集团中地位都很高。两名共产党员是谭平山和毛泽东；前者参加莫斯科的第七次共产国际执行委员会全会后刚回来，后者是共产党全国农民协会总干事。委员们开了五次会，但发现问题是如此复杂，以致他们决定召开扩大会议来搜集更多的情报和意见。在4月19至5月6日期间，扩大会议开了五次，会议参加者有省一级的国民党领导人、与各省农民运动有关的官员、军事将领和政治官员以及几个熟悉北方几省——武汉领导人希望通过重新开始的北伐加以控制的省——情况的人。几名俄国顾问参加了会议，详细介绍了苏联“解决土地问题”的经验，并且提供了他们搜集到的关于中国土地情况的所有情报。鲍罗廷参加了一次，提醒不要在目前情况下制订过急的和过激的方案。①许多小时的讨论和意见冲突的最后结果，是5月9日委员们签署的一份报告和七个决议草案。委员们报告说，会议参加者都同意，土地问题亟需解决，但对土地现时应该全部没收和国有化，还是应该部分地没收，则有很多争论。他们都同意，鉴于客观情况，目前只可能进行部分的，即政治上的没收。小地主和国民党军人的土地应予保护，因为据认为，大部分军官是地主家庭出身，并且部队中间似乎出现了一种敌视农民运动的日益发展的情绪。中央当局只应订出总原则，而把实施细则交给省当局根据当地情况制订。《解决土地问题决议》草案指出，大地主和官吏的土地、公地和荒地应分给无地的和拥有土地不足以维持生活的农民。为了保证土地问题确实得到解决，农民必须拥有政治权力；因此，国民党政府在农民与大地主和其他封建分子的斗争中应该援助他们。处置反抗者财产的法令草案把以下各种人都定为反抗者：国民革命的敌人、帝国主义的工具、榨取和压迫人民的人、货币操纵者、军阀、官僚、贪官、“土豪”、士绅和其他反革命分子。他们的财产都应没收。可是草案还谨慎地规定哪些政府机关应根据何种证据进行没收，一切都要依据法律。此外，战争时期分配的敌产的收入将用于军政费用。就没收的农村土地而言，30％的地将用于农村的改进措施（如设立农民的银行），余下的留待分配给从战争中返乡的革命战士。受地人不得出售或转让分得的财产，他死后，这些财产要重新进行分配。更详细的《关于土地问题的决定》草案表明，起草人把分出的土地看成是租用地，因为受地人要付租，收入归政府。
委员会的意图显然是要对没收作出规定，而不是让土地和其他财产被群众自发地夺走。可是无人能回答顾孟馀教授提出的“重要问题”：湖南和湖北搞农民运动的同志能否断定，村民们是否将遵守在委员会房间中精心制订的这些规定？
委员会还全力处理租佃的复杂问题。关于这个问题的决议草案规定，佃农缴租不得超过其收成的40％，不得再缴其他的东西。它甚至详细提到租约、永佃、缴租时间、困难时减租，以及中国租佃制中的其他复杂问题。委员会显然希望国民党将开始真正履行其保护佃农利益的未兑现的诺言。
中国共产党领导人也正在为制订一项有关土地革命的政策而斗争，有的最高领导人极力主张克制，而在省一级工作的人则要加快步伐。5月9日，即国民党土地委员会送交报告的同一天，中国共产党第五次代表大会通过了多少更为激进的《关于土地问题的决议》。①没收一切公有田地以及祠堂、寺庙、学校、基督教教堂和农业公司的土地，交给耕种的农民。此等土地是否共同耕种或分配给农民，应由土地委员会决定。地主的地产应通过土地委员会转给耕种土地的人，但是小地主和革命军人的土地不予没收。无地的士兵在革命战争结束后，可领到一定数量的土地。没收的土地，除缴纳国家的累进地税外，免除一切杂税，而地租率应减至相当于地税的水平。耕种非没收土地的佃农应永久享有租佃权，只缴纳确定的佃租，免除其他一切租税。地主及绅士应被剥夺一切政治权力，他们的军事力量将被解除武装而代之以农民自卫军。积欠的债务将被取消，利率将根据法律降低和予以限制。这种稍微更加激进的土地革命的处理方式，以及决议案序言中成为决议基础的分析，使共产党在国民革命时期有了支持社会革命——“自下而上的革命”——的记录，但社会革命仍要一些规定来指导。
当土地委员会解决土地问题的建议在5月14日交到国民党政治会议等待作出决定时，几个领导人表示了他们的忧虑，认为如果它被通过和公布，它将对国民革命取得胜利的机会产生不利影响。结果，投票赞成决议（它虽然将保密）的三人——林祖涵、吴玉章（两人是双重党员）和邓演达——的票数被他们的八名同事的反对票数所压倒。拟议的法令被“暂时”搁置起来。其他决议中有几项被通过，虽然没有全部公布。结果，由于战场上的事件以及革命根据地内部不久发生的事件将使武汉领导人为革命立法的这些努力归于无效，这些决议通过与否都没有什么区别。
士兵决定问题
5月份，国民党的两派沿铁路线重新开始北伐，武汉的一翼进入河南，而南京集团则进入安徽北部和江苏北部。冯玉祥从陕西沿陇海路东进，与武汉协同作战。武汉和南京各自部署了防卫部队，以防对方进攻。武汉在唐生智全面指挥下的推进先遭到吴佩孚的残部、然后遭到强大的奉军的对抗。南京则面对孙传芳的残部和张宗昌的更强大的鲁军。到6月1日，冯玉祥的国民军与唐生智的军队在京汉铁路与陇海路交叉的郑州会师，而奉军已经撤至黄河以北。两天后，南京部队拿