停滞中走出来。①到1937年为止所得到的不大的收获，由于此后12年的战争和内战，由于政府对这些年中国人民作出的牺牲没有稍微作些补偿而烟消云散。
表20 南京政府的收支报告，1928—1937年（百万元和％）
续表
*除1928—1929年外，包括征税费用；不包括现金余额。
＋印花税、省级汇款，政府企业利润，杂项。
≠6204万元各省征收的国税和直接支付的军费。
§主要从盐税中转给各省。
Ⅱ中央银行资本，2000万元，1928—1929年；7400万元，1934—1935年。
‖政府企业收入，1934—1935年，6100万元；1935—1936年，6700万元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。
**包括7800万元的各种内部转帐。
＋＋包括“建设费”，1933—1934年，700万元；1934—1935年，2600万元；1935—1936年，8800万元；1936—1937年，5400万元；其中一部分可能投资于军需工业。
资料来源：财政部长的年度报告，见P。T。陈：《财政》，《中国年鉴，1935—1936年》，第1192—1237页；《中国年鉴，1936—1937年》，第587—588页；杨格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，第433—440页。
表20列出南京政府1928—1937年间九个财政年度的主要收入和支出。省和地方政府的支出在1938年以前数量仍然很大，以后在战争时期，与中央的支出相比急剧下降。但即使把省和地方政府的支出加在中央政府的支出上，总数也仅占中国国民生产总值的一个很小的比例，在1931—1936年期间，仅占3。2—6％。美国可以比较的数字是1929年占8。2％，1933年占14。3％，1941年占19。7％。②就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小，这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模，这个部分实际上被要求承担国民政府税收的最大负担。
1929年初，国民党政府实行某种程度的财政控制，除海关外，仅在浙江、江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种局面后来有所改进，但中央政府在1937年以前从未达到对华北、西北和西南的完全支配。当然，全面战争爆发后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省就沦入了日本人之手。
在1928年6月举行的划分中央和地方税收的全国财政会议上，中央政府正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的65％。也放弃了对一种不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业税收被截留，社会不能将它用于公共福利。
1941年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年分别为中央政府提供了总收入的11。8％和4。2％，但抗日战争结束时，中央政府的农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了新的不公平的负担。①几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年后的中国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的1928—1929财政年度总收支的55。7％。在此后八年中，这个比例在最高81。9％（1932—1933年）和最低56。6％（1935—1936年）之间变动，平均数为71。4％。平衡来自各种杂税、政府企业的收入，而最重要的是来自借款。到1936年10月才进行引进所得税的初步工作。1937年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分利得税加起来从未超过政府总收入的1％或2％。给少数人，包括政府“知内情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管1937—1949年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。
在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较小的借款是30年代借的，其中包括总数为2600万美元的两笔美国商品借款，和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。1937至1945年间实际利用战时信贷和租借法案合计约21。5亿美元（美国18。54亿；苏联1。73亿；英国1。11亿；法国0。12亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。
表20所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实上在1931—1932年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种帐目中是作为现金余额拥有的。在1927—1935年间，南京政府财政部发行了38种内债，票面价值16。34亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破饭碗”，裁减中央和各省的军队；与共产党占据的苏区的战争费用增加；以及1931年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。
1931和1932年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从1931年1月的62。90元跌到12月的26。60元。预定在1932年1月偿还的内债约2亿元，是1931—1932财政年度预期收入的1/3，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从1933年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表20所示，由于军费增加，从1933财政年到1935财政年，借款总数每年上升。1936年2月，进行第二次内债大整理，发行统一公债14。6亿元。以之取代33种期限和利息不同的旧债，有五期用关税担保，年息6％，到期年限为12、15、18、21和24年。此外又发行新债3。4亿元，到1936年底，内债发行总数接近20亿元。
发行如此大量的内债及其处理方法，揭示出国民党政府和上海银行界之间有趣的共生关系，其中包括四大官方银行（农民银行设立于1933年）。很大一部分债券被银行吸收。例如，1936年2月，它们拥有未付债券总额的2/3。除了少数例外，至少在1932年以前南京政府的做法是，把债券寄存在银行作为担保，预支相当于票面价值50—60％的现金。当债券公开发行并已有确定的市价后，银行用原来预付款项和市价之间的差额向政府购买这些债券。虽则大多数债券的发行价可能是98，市场上的最高牌价却从未超过80，有时跌到30或40。一种有根据的估计是，在1927至1934年间，发行债券12亿元，交给南京政府的现金大概相当于票面价值的60—75％。①因此，名义上的利息是8。4—9。6％，财政部的实际负担则是12—16％，如果利息和本金如期偿付，债券持有者一年可能赚到20—30％的利息。在1932年的整理后，内债的负担有所改进。到1932年底，内债的平均收益率是15—24％，1933年跌到16。8％，1936年跌到11。6％。②债券也被银行买去作为发行纸币的准备金，这在1935年的币制改革之后发展很快。公众对上海市场上政府债券的需求，主要是为了投机而不是为了投资。由于公债的还本付息费用不断增长迫使政府在1932年和1936年实行内债整理，通过降低利息和延长清偿期而对市场有所震动。直到战时的通货膨胀实际上抵销了国内公债——民国时期唯一真正的“累进税”——向政府提供的这种信贷，一直对贷方大为有利。
求助于这种代价高昂的信贷，是由于这样一个事实，即主要的债权人，控制现代银行系统的四家政府银行，是在政府个别要人的影响之下，他们既利用这些机构搞政治阴谋，又利用它们在经济的私营部分谋取个人利益。在30年代，人们广泛相信，中央银行是孔祥熙的，交通银行是CC系的，中国银行是宋子文的，农民银行是中国军队的最高领导的。不过，个人的贪污是不容易证明的。无论如何，比起把可以用于工业或商业投资的珍贵的资金用于现政府的军费开支或公债市场的投机来，贪污在经济后果上也许不那么重要。
20世纪的中国银行系统可悲地未能起到为整个经济的发展建立信用的作用。第一，中国的现代银行业不发达。虽然从1928至1937年有128家新银行开业，在1937年中国有164家现代银行和1597家支行，但它们大都集中在沿海各省的主要城市（在1936年，仅上海就有58家总行和130家支行）。在内地的农业地区，现代银行业机构极少，并从来不曾去适应农民经济的信贷需要。在20年代和30年代发展起来的合作社，本来可以作为银行系统和农民之间的中介人，但它们在数量上无足轻重，并倾向于把它们的大部分信贷给予那些较富裕的农民，这些人在任何情况下都能从别的地方以相当低的利息借到钱。幸存下来并在30年代兴旺过一阵的钱庄，倾向于只向当地商业提供资金。至于条约口岸的外国银行，它们有充足的资金供应，包括富有的中国人的大笔存款，它们主要的业务是为外贸提供短期资金和外汇投机。
但除了这些考虑之外，在战争爆发前的十年中确曾有过发展的中国现代银行系统，被歪曲成为一种为总是欠债的政府提供资金的工具。主要的现代银行的资本和储备，从1928年的1。86亿元增加到1935年的4。47亿元。同一时期的存款从11。23亿元增加到37。79亿元。增额中有许多是来自“四大”政府银行的增长。1928年，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行有资本和储备6400万元，或总数的34％；到1935年，数字是1。83亿元，或总数的41％。四家银行的存款总额5。54亿元，或占1928年存款总额的49％；到1935年它们是21。06亿元，或总额的56％。到1935年底，政府掌握1。46亿元，或10家银行（包括四家政府银行）资本的4/5。这是总资本的49％和全部现代银行总资产的61％。其他最主要的私人银行都在“四大”银行的控制或影响之下，许多互相关连的董事会把主要的地区银行集团、政府银行、钱庄组织，以及它们所投资的保险业、商业、和工业企业拴在一起。省银行中最大的广东省银行，拥有全省和地方银行总资产的40％，与中国银行有密切的关系。政府与私人银行之间的合作，便于满足财政部借钱的需要，但也把资金从私营生产和商业转移走了。此外，建于1928年的中央银行在货币供应和信贷方面也没有成为一个真正的中央银行；它基本上是一种为政府的债务提供短期资金的工具。①总之，这是由四家政府银行统治的一个集中化的银行结构，它所代表的银行资产的集中同以“经济控制”为特点的国民党政府的经济思想的总目标相一致。不过，这种控制所指向的目标，主要地不是经济的改革和发展。在30年代，银行给政府提供信贷被用在以武力统一中国上——在南京政权看来这是头等大事。尽管许多中央和省级政府机关忙于制定计划，但没有剩下多少发展经费。
即使根据公开出版的1928—1937年的资料（它不可能泄露政府军事费用的总数），年支出的40—48％被用于军事目的。军事拨款、公债和赔款的还本付息加起来——大多数借款出于军队的需要——占每年总支出的67—85％。“政府”开支中一个过大的部分，是征税的费用——例如，1930—1931年占1。2亿元中的6000万元，1931—1932年占1。22亿元中的6600万元。公共工程的拨款很少，福利开支几乎不存在。
虽然政府开支只占国民收入的一个相对小的部分，但上述的收支模式倾向于对经济发展和国民党政府的稳定都产生一种消极影响。在30年代，军费开支可能从未超过中国国内生产总值的2％，这当然是真的——1933年是国内生产总值的1。2％。逼近的日本威胁是一个真正的威胁。此外，军事支出可能产生有实际价值的经济副产品：道路修建起来，农民士兵学会开动与维修简单的机器，某些工业得到发展（例如化学与军需工业），等等。因此，“过于庞大的军队”这个用语也许部分地反映了新闻界对国民政府从其他方面来看完全应得的恶评。但是从实际效用而不是从潜在财政资源来看，这样说也是对的，即本可用于经济的私营部分的投资或消费的经济资源，被南京政府抽出来作为军费花掉了，而结果既未平息国内的混乱也未挡住日本人的侵略。由于普遍实行递减的间接税，内债的还本付息有将真正的购买力从低收入阶层转移到少数富有的投机者之势。由于内债收入主要用于军事目的和旧债的还本付息，而债券持有者阶级喜欢的是投机而不是生产投资，内债并不导致目的在于增加�