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在北京的几百个官署里，数以千计的书吏将几十万件文件誊录和归档。在这整个抄写和传送的过程中，传统上有内廷和外廷之别。外廷是正式的最高机构，它由六部和包括从明朝承袭下来的内阁等其他高级官署组成。内廷则是皇帝的较不正式的顾问和帮手，主要是亲王、后妃、宦官等人，他们以个人的身份协助皇帝处理政务，其中最初包括有挑选出来进行这类工作的内阁大学士，后来则名为军机大臣；后者最初为了处理军务于1729年前后设立，他们组成了一个更不正规但却更有实效的机构。皇帝的意志通过这些名目不一的工具和复杂的程序形成和表达出来，做出这个金字塔式的政府的最高决定。
在政务过程中，各省高级官吏给清帝本人的奏章是通过驿站传递的。清朝统治者通过这种制度从遍布全国的可靠的官员那里获得情报，他们可以向皇帝进呈只有天子本人才能亲启的“密折”。在这些批复的文件上，也许有皇帝亲笔批示的谕旨，或有关道德伦常的训谕。也可能有比较高级的官吏甚至老百姓的请愿。皇帝在对他们进行批复时，便颁布解决问题或对建议做出决定的敕令，这些决定又通过驿站送出，在许多情况下，它们由几家商号以所谓邸报的形式在宫廷之外张贴，以供传抄并分发至各省省会。①天子在理论上具有无所不包的君权，但实际在相当程度上却是虚有其表的，他的统治就是这种理论与实际二者的结合。君主支配着社会的最上层，不但控制着军队的指挥和民政，而且还通过诸如对食盐的专卖，以及对一切大规模经济活动的特许和调节来控制国民经济。此外，皇帝就是圣人，他的起居行为能树立一个有教育意义的道德典范。他发布道德伦常方面的训谕，同时， 他也是鉴赏各种优秀艺术的行家和文学风格上的楷模。他的统治既讲究礼仪，又完全集中于个人，而且在理论上还是无所不能的。但皇权这样集中的结果，就使他的统治机器浮在上面了。
虽然皇帝可以控制国家和社会的最上层，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，却只是一个象征。皇帝的官员从来不去大多数中国人民住的乡村，只是在作为农村生活中心的集镇才有衙役代表他们。因此，我们对十九世纪早期的中国的了解不会全面；相对地说，我们对帝国上层的制度有较多的了解，而对人民大众的生活则知之甚少。民间的道教和佛教所以能够在农村社会里盛行，是因为它们已经被迫一直保持分散的形式，不能再提供与统治结构相对抗的或取而代之的组织。习俗保存了丰富多采的庙会、宗教仪式和节庆日活动，它们有着宗族的支持和地方绅士的领导，但和官方的关系却非常疏远。这就在强大而又脆弱的国家机器与老百姓不断发展的自给自足生活之间形成了勉强的平衡。
清代的钦定儒家思想的宏伟构思，把道德和政治结合了起来，并且把社会秩序和宇宙秩序融为一体。它实际上乃是掺杂着儒家和非儒家学派各种成份的混合物。最初，经典的儒家教义强调道德榜样和善良行为对公众的薰陶，以便使社会的身份等级制度不受触动。但是早在西汉时期，帝国政府又对儒家的教义添加了某些法家的学说。它们包含两个方面的内容，既强调使老百姓就范而实行的刑法和奖惩手段，又强调指导掌权者进行统治的方法。法律和方法二者都由那个意义含混的术语“法”来表示，因此，所谓法家学派也可以称为执政者的学派。按照他们的观点，掌权者首要的任务就是在官吏队伍中发挥人的才干，保证他们正常地履行职责，他自己则充当最高的主宰以保持政府的运转。因此，在清代官员老于世故的从政手段和他们用以应付政府各种问题的“经世致用之术”的背后，有着一个十分古老的传统。
除了这个钦定的儒家学说和法家学说的混合物外，清政府还有 另一套性质相同的原则，这就是把官僚政治的和个人封建的组织方法结合起来。从远古时代起，中华帝国就产生了官僚政治的特征。汉代的皇帝给一个官吏一定范围的辖区、一定的俸禄和固定的职责，通过文书来往给以指示，并对他的权力加以一定的限制：这一切都是为了保证使这个官员能正常而不断地完成其任务。中国古代的这种不徇私情、客观公正和有明确权限的吏治，颇有点“现代”味道。从公元前221年秦朝统一开始，不断加强的中央集权政权，通过任命官员建立郡县一直在推广这种官僚政治体制。可是就在同时，一种个人的或个人封建型的政治继续和官僚型的政治平行发展。这不但明显地表现在皇帝任命官员时着眼于他们对皇帝本人的忠诚。而且他还继续给他的亲属和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一个由忠于他本人的藩封组成的寡头政府。他也继续要求他们进贡和效忠，如果外国统治者希望与中国保持关系，中国皇帝也要他们纳贡和效忠。我们在这里采用中世纪欧洲封建时代流传下来的英语术语“fief”，“vassal”和“tribute”是经过深思熟虑的，因为中文的术语（“封”相当于“fief”，“藩”相当于“vassal”，以及“贡”相当于“tribute”）看来有着极为相似的含义。甚至每当涉及到皇帝的恩泽和官僚的感戴和忠顺之情时，官僚政治在习惯上也用带有人情的术语“恩”和“忠”来表达。这些封建术语也和王室家庭内部的亲戚关系交织在一起。
实际上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主义的原则都很明显。例如，从宋朝沿袭下来的保甲连坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因邻居出事而受到牵连，这样就导致他们为维护法律和秩序而相互监视和告密。保甲制要被组织得不让它落入地方绅士领袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影响仍然是分散的，而县官则可以通过任命保甲长来维持自己独立的统治机构。
对老百姓进行思想控制的其他手段则带有明显的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初为劝诫老百姓安分守己而宣讲乡约和宣读皇帝圣谕的制度就是如此。当然，考试制度主要是儒家的手段，它鼓励那些企求入仕的有才之士进行自觉的自我训练。此外，地方上还建立了对老年人和德高望重的人的旌奖制度，以表示对长者和善行的尊敬。①① 瞿同祖：《清代中国的地方政府》；瓦特：《中华帝国末年的县官》；王业键：《1750—1911年中华帝国的土地和租税》。
① 卜德和莫里斯：《中华帝国的法律》，以及此书中所引的著作。
① 吴秀良：《中国的通讯联络与皇帝的控制：1693—1735年密折制度的演进》。
① 萧公权：《十九世纪的农业的中国与帝国的控制》。
对外关系
在对外关系方面，十九世纪初期的中国国家和社会仍然认为自己是东亚文明的中心。它和周围非中国人的关系是假定以中国为中心的优越感这一神话为前提的。但用这种方式来解决对外关系问题，是有一个缓慢的演变过程的。古代华北平原的中国人曾经做了许多尝试来对付那些可能从长城外面的草原侵入这一地区的野蛮部族的骑兵。当足够强大时，中国人能够征服他们或把他们逐出中国领土。当不够强大时，中国人就与他们断绝往来，或者给他们粮食、丝绸，甚至用公主和亲来换取和平。当中国衰弱时，人数众多的中国人仍然能够同化人数很少的蛮夷入侵者。但是很难长久地与他们建立平等的关系。根本的问题在于中国人用一套金字塔式等级制度来安排他们的事物。没有全体中国人对皇帝的至高无上地位的默许，他在中国国内的地位是无法维持的，这就同样要求野蛮部族也接受君臣关系。
中国这个国家已经逐渐形成了自己在世界秩序中的形象，即雄踞于中国舞台之巅的天子是光被四表的。早期的历史学家就提出了同心圆式的等级理论，据认为，地理距离越大的外围蛮夷与皇帝的关系也就越淡，但不管怎样，他们仍得臣属于皇帝。和中国皇帝只能保持藩属关系这种观念虽然不时受到重创，但一直延 续了下来。在汉朝的力量衰落以后，朝贡一词就已被确认，以致它既可用于与蛮族的外交关系，也可用于与它们的贸易往来。中国在隋、唐时期重新强大后，这种唯我独尊的理论也得以复苏。可以指出，在唐朝时代，皇帝的恩泽已远达四裔。这给中国的优越感和非中国人的贡属地位提供了坚实的基础。
十三世纪蒙古人的征服使蛮族的入侵达到了顶点，但除了蒙古人最后接管中国政权这一点外，它并未给中国人什么新鲜的经验。但是蒙古人的接管是创伤巨痛的。在唐朝曾经显示过的这种皇帝至高无上的权威和中国人的优越感融为一体的观念，此时破灭了。取代它的是蒙古的元朝用自己的天子凌驾于全人类之上的单一的观念，但是这个强有力的政治神话不再是纯中国式的了。1368年明朝建立，中国人的力量得以复兴，因此为重新树立中国传统的优越感提供了一个心向往之的机会。明代的第一个皇帝和他的强有力的继承者，树立了古老的儒家德治思想。为了从在他们所知道的世界内争取各国朝贡，他们力图显示天子的一视同仁，以证明他的至高无上的地位。他们也表现出了家长式的慷慨大度。明朝的奠基者洪武帝一开始统治，就把毗邻的朝鲜、安南和占婆的山川视为应纳入中国版图的自然地势，立碑为记，并且举行祭祀大典。对外国统治者，他授予封号，赐以官印，让他们采用中国的历法，并给贡使颁发通行敕书。他通过批准外国统治者的继位，来行使予夺王位的大权。所有这一切都按规范进行，包括来往文书只用中文，不用臣属国的文字书写。这表明中国是君临一切的中心。中国的统治者的职责是把所有其他统治者当作他的臣属。
洪武帝的强有力的继承者永乐帝派出的远征航队是由宦官率领的，他们与其说是中国政府的代表，还不如说是永乐皇帝的私人代表。在二十二年中，共出使四十八次。他们给朝贡国的统治者带去了珍贵的礼物，同时也带去了一支威武雄壮的舰队给他们 提供保护。皇帝加封当地的大山，以此表示这些属国象中国自己的进纳贡物的行省一样，已被纳入中国体制。①清朝进一步发展了中国无子慷慨地允许非中国人加入文明体制的宏图大略。还在1644年以前清朝就已在满洲特设了理藩院，来维护满族统治者对它的亚洲腹地的同盟者——首先是蒙古人——的优越地位。清朝皇帝从一开始就用这种办法统治汉人和非汉人。对汉人他运用前述两个体系来统治，即通过地方官吏集团的官僚政府，及通过私人关系的个人封建的臣属关系。与皇帝有人身依附关系的藩封，首先是与皇帝有血缘关系的皇族。然后又扩大到包括中国国内的“内藩”。所有这些藩属都有世袭身份，不过爵位等级可能逐代递降。他们都得到封号，封号甚至也给予王子和嫔妃。内潘也要进贡，贡物只是些礼品而已，但也包括象从长江三角洲各省运来的“贡米”（漕贡）那样的地方赋税。这种个人封建关系的结构然后再扩大到“外藩”，他们位于中国本土之外，然而也属于皇帝关心的范围之内。他们也得到封号并且要进贡。属于外藩的有蒙古的亲王，西藏的统治者，亚洲腹地其他的人物，以及象朝鲜、安南（越南）等毗邻国家的统治者。最后，远方的国家如果也想和中国建立关系，也被列为遥远的朝贡国，他们仍都被认为是“藩”。这就完成了同心圆式的分成等级的世界体制。
在应付这些不同类型的非中国的统治者时，北京的天子有一整套老练的方法和手段。首先是军事力量，它在中国各省进行弹压，也可以开往边境甚至远征国外。其次是官僚政治的“法”的体系，利用它就可以通过头人（土司）对非汉人的土著居民（主要是在西南）实行政治统治，完全象对汉人本身实行的统治那样。 第三是德治，即通过显示天子的德威，来发挥合乎准绳或思想意识的道德榜样（德）的影响。利用宗教的影响是这一手段的变种，尤其在同拉萨的关系上是如此；清初的统治者就充当了支持当地僧侣阶层的明王（庇护者）。
最后，对于那些由于地理上的距离和文化上的差异而使武力、行政或者道德示范均感鞭长莫及的非中国人，中国统治者却擅长于使用物质利益（利）的一套手段。这首先是采取允许通商的形式，也采取赐赠礼品的形式。外国人确有贪得无厌之心，但可用来诱使他们行礼如仪，以便纳入中国人对事物的体制中去。例如近在1795年荷兰使节在寻求贸易特许时，在清朝宫廷里频频行叩头礼，即其明证。最后，中国统治者还有一套外交技巧，有时玩弄一视同仁，有时又搞以夷制夷，总之是万变不离其宗。①关于中国人优于非中国人的神话，就这样维护了一条古老的王者无外的信条，这信条反过来又能认可非中国人王朝的统治。蒙古人在十三世纪征服的先例是有利于满洲人在十七世纪的征服的。同时，这两次征服都强调天子为普天下之主的作用，因而与只由中国人组成的政府相比，它们很可能使得帝国政府独断专行的形象较多，民族主义的色彩较少。以上这个概括绝非事情的全部——也许专制主义完全是随着统治方法和控制手段的演进而加强的。但是，这些征服者王朝作为统一了的诸部落集团的少数民族，不是按照中国人立嫡立长的习惯，而是按照部落的习惯，即以英武和个人才能作为条件来选择自己的领袖。因此，征服者拥有精力过人的领袖。唐、宋两代皇帝进行统治时，通常是由他们的大臣处理帝国的日常政务。一个部门的大臣可以向地方政府发布命令并�