成果也受到高层垂青。
2004年5月至10月，于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助，该基金主要资助有利于国家决策的研究项目。
课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行。
“这是一个极为艰难的调查。”于建嵘对本报记者说。在他身后是码放至半空的上访来信，蓝色特快专递的信封尤为醒目。
历时半年的调查结果最终表达的是一个清晰结论：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”
于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”
信访制度是中国特有的一种人权救济方式，它从确立之初历经了几次功能演变。中国政法大学副教授应星将其划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。从1982年至今，应星将其概括为安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。
于建嵘认为，信访制度在1979至1982年间发挥了值得肯定的价值。当时出现的“党员之家”实际就是一个信访机构。“当年主要是平反冤假错案，政治问题当然需要政治手段来解决，”于建嵘说，“今天的信访主要反映的是合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构来解决，如果还在用政治方式，那一定是出了问题。”
调查分析认为，信访功能错位带来的直接后果有两个：一是信访机构承受了太大的社会责任。对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案请求，而是关系到农村工作的各个方面。但由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，这样就势必导致了信访部门和信访群众的诉求错位。
另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。虽然调查也显示，正是地方司法的权威遭到质疑才加剧了信访洪流。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42。9％；认为法院不依法办事判决败诉的占54。9％。依靠“清官”为民作主的社会传统也成为促成信访的重要因素。问卷显示，有90。5％的是为了“让中央知道情况”；88。5％是为了“给地方政府施加压力”。由此可见，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。
一位来自东北的上访者坐在路边吃着饼干对记者说，这是他们第三次进京上访，为了要求赔偿他们在医院看病时因输血导致的致命感染。“我们也觉得上访没多大希望，但法院不立案怎么办。不过前两天听说解决了一批，我们就又来了。”
像撞大运一样，上访者们都希望自己是幸运的那一个。当听到有人因领导批示而解决了问题时，所有的人便又都充满了希望。“但我们调查发现，实际上通过上访解决的问题只有2‰。”于建嵘痛心地表达。
民意与压力的悖论
62岁的福建农民许永年来自厦门市海沧镇霞阳村，因土地强征问题他从村里逐级上访，最终于今年5月来到北京。“在北京四个多月，我走访了能找到的每一个中央级机关”。
几乎所有的上访者，都要经历这样的路径，从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，这些地方都解决不了，他们的最后一站就到了北京。
我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。
各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0。1％，地级上升0。3％，而县级反而下降了2。4％。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。
据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，结果反而导致对中央权威的信任减弱。
11月1日，记者在国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门前看到了沿街停靠的外地警车。这些警车分别来自辽宁、河南、河北、山西和山东。社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情。
“劫访”的背后是各级地方政府的重重政绩压力。于建嵘表示，现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具随意性，这直接导致了各部门相互推诿。为了破除官僚作风，有些地方因此建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。客观而言，这种信访领导体制在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下一些地方也会采取违规甚至违法的手段抑制上访。
正如中国政法大学副教授应星撰文所言，“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”
高层的改革决心
改革信访的呼声一直以来都未停止，在最近几年更达到高潮。正是在此背景下，在中央有关部门的支持下，中国社科院着手进行了此次系统的调查。
事实上，信访制度的现状已经引起了最高层的关注。今年8月，胡锦涛总书记亲自过问此事，在他的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是：了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件；督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。
“从这一非常举措，可见高层对信访现状的关注，”中直机关一位官员认为，“但毫无疑问，联席会议只是将信访局的一些重大案件上报集体处理，但这也说明，涉及到信访制度的改革已进入视野。”
国家信访局研究室主任张彭发在接受本报记者采访时认为，现行信访制度的确存在很大问题，信访部门权力有限就是其中之一。
中国社科院的课题组，事实上承担了从制度层面来解析信访制度的任务，于建嵘认为：“对于一项实行了长达50年的制度，要不要改，如何改都是一个复杂而富有挑战的问题，但既然信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，那就必须彻底改革。”
那么如何改革呢？这也正是目前中央高层十分关注的焦点所在。国家信访局张彭发主任认为，应该强化信访，加强现行信访部门的权力。与其意见相近的是，有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。
另外一种改革建议，则采取了另一个路径———弱化甚至撤销信访。
于建嵘正是持此种观点之人：“很多人听到撤销信访都吓一跳，其实我们并不是封口，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。”
在司法的公正性遭受质疑的情况下放弃信访的救济功能是否让老百姓失去了最后的救济方式？对于这一疑问，于建嵘反问：“除了法律我们还有什么救济方式？法律是最后的底线！”
于建嵘认为，克服司法腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多，“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。”
在课题组的调研报告中，充分阐释了这一思路，并提出了改革的构想：建议“撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性”。据有关人士透露，目前报告已经送达高层领导，并已经得到批示。
11月4日，国家信访局准备召开一个小型的会议，主要内容是征求各方对信访条例的修改意见，改革的脚步已近。
不远处，北京永定门西街甲一号的信访办，众多的上访者一个紧贴一个在信访大厅里相互拥挤相互帮助。这个如同售票大厅的地方开设有6个窗口，它们以各个不同省份作为区别。“每天都是这样，我都没感觉了。”在这里工作了一年的保安小臧，因为里面空气窒息跑到外面透气时说。
或许不久，这也将成为进入历史的画面。
创建时间：2005…3…17
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选举的风景
南方周末 2004…11…04 14：48：09
■丁林专栏
美国大选的规则其实是两级跳的。所谓“赢者通吃”。意思就是说，第一级选举是以州为单位统计选票。以一个州内的多数票作为州的选举结论。第二级是派代表去把这个州的已知结论投出去。后一级选举几乎没有人在意。因为美国一共才五十个州，算算很容易。早在大选日，就把什么人在大多数州胜选给算出来了。第二级选举就没人关心。这只是履行两百多年前宪法规定的一个形式而已。
要大选，我们在家里开玩笑说，我们是不是最好先交流一下投票意向，因为我们是两个选民，假如投票方向不一致的话，作用就抵消掉了，投了等于没投，根本就不必再去“形式主义”。可是马上又发现，假如我们对总统候选人的投票意向一致。我们的作用也几乎一样是等于零。为什么呢？
一般美国人认为，民主党是更自由派一些，而共和党更保守派一些。必须声明的是，“保守”这个词，在美国是一个有极高评价的政治术语，完全没有贬意。而我们佐治亚州是一个政治倾向非常保守的州。这个州历来大选的选票，几乎都是以压倒性多数，投给共和党的。因选票以州计，我们的区区两票，不论投什么方向，就根本不起什么作用了。
可是，我们这个州的州长，又曾经在很长的日子里，是由民主党的米勒稳夺宝座的。这位米勒州长决定不再竞选州长之后，本州民众又把他推上了参议员的宝座。参议员一州只有两名，地位极高。也就是说，在国家和州的第一把手的选举中，论政治党派取向的话，我们州的选民是在投相反的方向。这种情况也曾经在纽约市出现。纽约市的政治倾向公认是很自由派的。可是，他们的市长，曾长期是共和党人。
其实，这是反映着越往上的选举，政治人物所代表的政策离自己的具体情况更远。因此，在大选的时候，选民更偏重政治理念一些，而在地方选举中，选民对个人管理能力、具体政策更为上心。个人管理经营的发挥余地也更大。地方选举更有“选能人”的意味。
再说，美国民众也已经熟知，在全国性大局中，政治决策需要照顾的范围更大，需要平衡的内容更多。两党候选人在竞选时的响亮口号，在当选之后都会作适度调整。更何况，作为总统，还有国际局势要兼顾。摆平了国外，不一定能摆平国内。因此，天高总统远，选总统在很多选民心中，价值取向的意味会更强一些。这样的选举偏向不同，同样的民众投票，选出的联邦总统和州长，就可能分在两党。美国人的选举是非常务实的。
那么，在我们佐治亚州这样的地方，既然一年年来都是共和党候选人在占绝对优势，是不是说，民主党就不要白花力气，放弃算了呢？他们显然还是一年年地在努力。今年，佐治亚州的民主党在宣传方面，还出了一个全国第一的大彩。在民主党全国大会上，差点牵上去一头活驴。
大家知道，美国的两大党都有动物标志，照现在的时髦话来说，是“吉祥物”。其实，那只是美国人幽默自嘲的性格在政治上的反映。民主党的驴子典故，发生在1828年，当时美国在竞选第七届总统。后来当选的民主党候选人是第一位平民总统安德鲁·杰克逊，这是一个在墨西哥战争中打仗打出来的英雄。在竞选的时候，却曾经被对手一党，根据他名字的英语谐�